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《人大研究》:人大监督权:新时代治国理政的利器

时间:2018-09-11 来源:北京政治文明建设研究基地 点击数: 字号:[ ]


人大监督权:新时代治国理政的利器

徐永利

党的十九大提出建设新时代中国特色社会主义人大监督制度体系,健全人民当家作主制度建设,保证人民依法行使民主监督权,保障人大代表监督有力,更好地发挥人民代表大会行使国家权力有效治国理政的重要利器作用。2018年3月十三届全国人大一次会议通过中华人民共和国宪法修正案,增加监察体制改革的规定。通过中华人民共和国监察法,进一步强化了监察作用和监督制度建设。由此纵观新中国成功建设发展的历史,积69年的社会主义革命建设经验,积40 年改革开放的特色发展实践,中国共产党领导人民发展社会主义民主政治,全面加强各级人大常委会监督法律、监督职责、监督途径、监督理论的建设。人大监督权作为新时代中国特色人大制度的重要元素,是人大代表和人大组织扩大有序政治参与的重要载体,是各级人大及其常委会全面担负起宪法法律赋予的各项职责的权威标志,更加坚定我们国家的理论自信和制度自信。

人大监督权是科学执政的稳定器

一个科学的体系内、一个科学执政的体系内必然有自我更新自我监督的机制和制度,保证整个执政体系的健康稳定运转。在170年前,马克思指出:“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”[1]200年的历史证明,共产党要立于不败之地永葆青春,就必须能够坚持自我净化自我革命,自身能够长期接受监督并被监督。在科学执政和社会治理的过程中经常面对复杂的局面,人大监督担负着执行督促、运行约束、事前提醒、事后纠正的重要功能,充分发挥好人大监督的作用,能达到事半功倍的效果。人大监督权就是人大代表行使监督职能的抓手,就是我国民主政治体制内监督机制和制度的重要支柱,就是党和政府科学执政过程中的稳定器。

做大事情必须有指导思想。习近平总书记指出:“马克思主义始终是我们党和国家的指导思想,是我们认识世界、把握规律、追求真理、改造世界的强大思想武器。”[2]我们党和政府科学执政必须有科学理论指引,必须有先进的、纯洁的、有战斗力的政党掌握政权。马克思主义是科学理论,为共产党科学治国理政提供了认识世界、改造世界的强大思想武器。实现中华民族伟大复兴就必须科学执政,就必须用新时代中国特色社会主义思想武装党,才能面对重大挑战,抵御重大风险,克服重大阻力,解决重大矛盾;才能主动接受人民的监督;才能将马克思主义辩证唯物论、历史唯物论融汇于实现伟大中国梦、实现小康、实现“两个百年目标”的科学执政之中。因此,无论是科学理论还是科学执政都必须接受人民监督。

党要科学执政就要保持能够再战斗的自我革命精神、革命士气,勇于接受监察和监督,这是伟大事业伟大斗争发展过程的客观要求,也是党科学执政的内在需要。科学执政要符合中国实际、高起点高定位、看得见摸得着、谋整体谋长远,经得住人民监督,经得起实践的考验。否则就是主观臆断、急功近利,使大多数人不满意。发展没有科学理论和先进文化指引,没有无私的监察警示和监督诤言,执政党和政府就不能流水不腐吐故纳新,就会养痈成患政息人亡。

人大监督是人大常委会按照民主集中制的原则集体行使监督权,宏观上是对我国政治制度、政治权力、政治关系发展建设的完善调整,微观上是从国情和实际出发强化对执政公共权力运行的监督制约。人大监督性质上属于国家机关监督。因此,人大的监督就是重点监督公权力的运行,堵住“后门”、防止开“天窗”,反对公权私用,纠正各行其是步调不一致,要让人大监督成为“铁约束”而不是“猴皮筋”,努力形成科学有效的人大监督体系,保证我们党和政府科学执政。

人大监督权是民主执政的温度计

30多年前,邓小平同志谆谆教诲:“我们现在所干的事业,就是努力把中国变成一个现代化的社会主义国家。在经济上要达到中等发达国家的水平,还需要五六十年的时间,如果从中华人民共和国建立算起要用上百年的时间……关键在于不断总结经验,使我们党的生活民主化,使我们国家的政治生活民主化。这样就能听到更多人的意见,特别是人民群众的意见。”[3]这就是在改革开放的建设中加强国家的民主政治建设,就要提高我们党和政府的民主执政水平。人大监督就是要听取人民群众对改革开放的意见,就是要听取党和政府执政效果的意见。人大依法行使监督权保证了这一渠道的畅通。

2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出:“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,就没有中华民族伟大复兴。”这就是说,我们必须坚持改革发展以人民为中心,坚持民主政治建设以人民为主体地位,坚持民主执政的目标是带领人民创造美好生活,坚持人民共同富裕是我们人民民主的真谛。衡量社会治理效果和政府治理能力如何?治理和善治都依赖群众民主参与和获得感,这是政府民主执政能力和水平提高的关键。党和政府与群众之间的沟通渠道是否畅通,群众的意愿和政府的目标如何一致?这是人大民主制度的一个重要的指标,也是人大监督能够衡量的。

作为发展中大国,面对初级阶段的国情,最着急莫过于扶贫脱贫工程。因此,精准脱贫就是当前最难的民生问题,这就是人大监督的重点。截至2014年我国仍有7000万农村贫困人口。经过十八大以来的奋斗,贫困发生率从 10.3%下降到 4%以下,剩下的1000万贫困人口都是“难啃的骨头”。从民主执政的角度,人大监督就要关注政府是否在脱贫攻坚战和涉及民生利益问题上征求群众意见,有效集中民智、调动民力开展精准脱贫;是否以保障造福人民为最大政绩:是否保障坚持发展成果共享;是否保障人民群众的主体地位;是否充分保障人民当家作主为衡量标准。

人大监督权是依法执政的风向标

推进人大监督工作,增强人大监督权的权威,是加强监督法实施、维护宪法权威的重要内容,是我党依法执政的风向标。我国现行的监察和监督法为人大监督提供了有力法制保障,充分表明我们党善于运用法治思维、法治方式解决执政复杂局面中的难题,善于运用依法监督主动解决自身的问题。这是我们党和政府科学执政能力和水平的重大提升。

曾几何时,几十个文件管不住吃喝风,不作为乱作为屡见不鲜,一些地方和部门腐败现象时有发生,甚至出现塌方式和系统性腐败,一个突出原因就是依法监督缺位,党内监督失灵,人大监督软弱。而今全面依法治国战略布局大行其道,有权必有监督,监督必要问责的战术抓手也硬起来严起来了。人大监督要自上而下突出依法监督,由点及面力推国家机关监督,层层传导人民监督,筑牢人大监督制度,才能确保人大监督权有威慑力和震慑力。

近十年来,党和政府高举全面依法治国的大旗,倡导崇德向善,执政思想、施政方式、衡量标准都在不断提升和完善。其中一个突出的标志就是人民代表大会制度的地位更牢固、作用更威严、形象更丰满。人大代表在社会政治生活和人民群众中影响、分量愈来愈重。人民代表大会行使国家权力、管理经济和文化事业、管理国家和社会事务更加扎实有效。人大监督的领域不断拓展、方法更灵活、追责更严厉,监督“一府两院”和国家公职人员更加有序到位,监督权在社会公共生活中大力加强政治监督、制度监督、权力监督、防腐监督,对公权力的依法制约和督促作用更加明显。

党的十八届六中全会强调:在制度建设方面要完善权力制约和监督机制。各级党委应当支持和保证同级人大对国家机关和公职人员依法进行监督。党的十九届三中全会指出“: 各级国家工作人员特别是领导干部要增强宪法观念,依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作,恪尽职守,廉洁奉公,自觉接受人民监督。”全体干部和党政机关要明了: 人大监督权是宪法法律赋予的,是受国家制度保障的,是以规范和约束公权力为重点的。党和政府的机关依法被监督是阳光守法的,我们要在党政机关和干部中强化受监督的意识。

人大监督权是对权力运行的制约

从 2006 年 8 月十届全国人大公布了中华人民共和国各级人代表大会常务委员会监督法,人大监督什么?怎么监督?如何行使监督权?有了法律的依据和规定,走上了法治监督的快车道。首先是监督范围大了。人大机构依法设置已到乡镇一级,全国人大在关于加强县乡人大工作和建设的意见中对监督工作有明确部署。其次是监督内容增加了。对审计查出突出问题、政府重大事项和重大决策出台、国有资产管理情况、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、专题询问等方面都有新的扩大。三是监督更具有操作性和针对性,更强调效果。一改审了预算管不了支出、出了问题管不了问责、专题询问无力呆板的旧做法老状态。监督整改、监督支出、监督专题询问都是新增加的很有威力的监督方式和内容。

人大监督权对权力的制约是我国一切权力属于人民的本质表现,是用制度保证人民当家作主,这是社会主义制度的根本决定的。作为执政党,执政的权力是为人民群众过上美好生活服务的,是为了让十几亿中国人学有所教、病有所医、老有所养,是为了全体中国人民全面实现小康。因此,在这个大环境内,监督和被监督的目标是一致的, 党和政府与各民主党派、群众团体的奋斗目标是一致的,党和政府执政没有理由不在人民监督下运行。

人大监督权对权力的制约是把权力关进制度的笼子里,就是要代表人民全方位扎紧制度的笼子。人大不仅监督改革决策是否科学、发展规划是否执行、建设效果是否惠民,还要监督党和政府的干部是否实干、是否廉政、是否主动担当。只有这样,社会主义国家的权力才能体现人民的意志,才能保障百姓的利益、激发人民创造历史的活力。这样的监督权才是代表人民的有效监督权。

人大监督权是受监督的

权力不管大小,官员不分高低,只要不受法律约束和监督,权力就有可能被滥用,人就有可能腐败。监督和制约是保证一个机体健康的基本条件,人大的监督权也是权力,同样要依法规范和受到约束。要从地方人大和常委会做起:要建立健全人大专门委员会的建设,建立人大专家顾问制度,建立面向社会公布法律草案征求意见的工作规范,依法设定监督权力、行使监督权力、制约监督权力,提高监督权力的防腐含量和惠民含量,做到能依法监督别人,也能依法被别人监督。

在社会主义民主政治建设进程中,人大代表作为各级人民代表大会的组成人员,代表的是人民的利益,维护的是广大选民的合法权益,行使的是宪法法律赋予的权力。因此,人大代表、人大监督权受法律保护,同样也受法律和选民的监督。“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作。”[4]“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”[5] “省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”[6]由此可见,人大监督权是广大人民群众监督出来的。

权力运行必须受到监督和制约,为确保人大监督权方向正确、有效有力,不能仅靠各级人大常委会和人大代表的朴素自觉,还需要高质量高水平的法律制度保障,以法律为准绳来规范和约束。人大自身还要大力加强干部队伍建设,自觉接受党内专项巡视监督,加强人大机关内党的建设和机关干部政治法律建设。只有高水平高质量的监督行动、监督效果,才能夯实人大依法监督的根基,真正筑牢人大监督权威的大厦。

人大监督权是民主政治制度化、规范化、程序化的形式

2007年1月1日起,监督法开始实施,这就是人大监督权迈向民主政治制度化、规范化、程序化。监督法规定了人大监督的七种途径:听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;审查和批准决算;听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定。从此人大监督在新时期实现法治思维和法制形式的统一,走上了社会主义民主政治法治化的道路。

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”在党的领导下,我们建立了新中国建立了人民政权,才有了人民当家作主的人民代表大会制度,才开启了中国特色社会主义民主政治之门。没有党的领导就没有人民民主、就没有人大监督权。坚持党对人大工作的领导,加强人大自身党的建设,是实实在在的具体行动,是事关人民代表大会制度长久持续发展的政治制度。坚持发展中国特色社会主义民主政治,坚持人民当家作主的人民代表大会制度,加强人大监督制度建设,就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

中国共产党为中华民族的复兴前赴后继,不怕付出巨大牺牲,不怕艰难曲折,没有一党的私利坚持到今天已实属不易。但在改革开放的今天,面对世界文明的发展,我们党必须不忘初心牢记使命,切实保证国家的一切权力属于人民,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。这就是我们为什么要实践人大监督权的制度化、规范化、程序化,这是理论自信、制度自信、道路自信的结果,也是汲取外国政治文明的体现。

各级人大要切实把宪法法律赋予的监督权担起来,把实行正确监督、有效监督作为开展监督的基本遵循,不断深化对人大监督工作的定位和规律的认识。实行执法检查监督,关键是要坚持法定形式和法定途径,完善监督工作方式方法,坚持全国一盘棋,严格按照法定职权和法定程序进行监督,既要敢于监督又要善于监督,正确处理监督和支持的关系,促进“一府两院”依法行政、公正司法,形成加强和改进的合力。实行有效监督,关键是紧紧围绕党和国家工作大局,在民生、司法、预算、审计等方面找准加强监督工作的着力点,跟踪问责,一抓到底,推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题,发挥监察和监督的阳光公正有用有效作用。

当前监察法和监督法珠联璧合、相互辉映。监督和监察、监督法和监察法互相支持、互相补充、互相助力,坚持人民监督和国家监察的有机统一,构建党统一指挥、权威高效、全面覆盖的立体监督体系,表明新时代中国特色监察制度的开启,彰显新时代人大监督和国家监察的有机结合是我国政治发展道路和法治发展道路的一致性,是全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设的战略措施,是发展社会主义现代政治文明的重要标志。

注释:

[1]《马克思恩格斯文集》第 2 卷,第 44 页。

[2]习近平在纪念马克思诞辰 200 周年大会上的讲话,2018 年 5 月 4 日。

[3]《十三大的两个特点》,《邓小平文选》(第三卷),第259 页。

[4][5][6]《中华人民共和国宪法》2018 便携珍藏版,第4、38、48 页。

(作者系北京联合大学北京政治文明建设研究基地研究员)



(文:徐永利


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